引言
近日，“中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见”印发实施，提出鼓励和引导社会资本依法依规参与铁路建设运营，促进铁路运输业务经营主体多元化和适度竞争，支持符合条件的企业自主运营城际铁路和市域（郊）铁路。近年来，粤港澳大湾区城际铁路自主运营率先在全国取得创新突破。本文从落实主体、分区分步、完善配套、服务导向四个方面系统分析了粤港澳大湾区推进城际铁路自主运营的经验，并立足我国不同地区城际铁路发展的差异性，总结出坚持属地导向、创新运营模式、完善配套标准、健全体制机制四大启示，以期为其他地区提供重要借鉴与参考。
作者：王新宁、潘昭宇、刘花
粤港澳大湾区城际铁路自主运营四大经验
（一）落实主体、明确城际铁路自主建设运营职责
一是将城际铁路建设运营职责由广东省调整到都市圈城市。为充分调动广州、深圳两个中心城市的积极性，结合粤港澳大湾区“极点带动、轴带支撑”空间形态和城际铁路主要服务广州、深圳两大都市圈特点，广东省将城际铁路牵头单位由原省铁投集团调整为广州、深圳两市。二是由地铁集团负责城际铁路建设运营具体工作。广州、深圳地铁集团建设运营城市轨道里程达653公里和576公里，客运强度达1.37和1.33万人次/公里日、在全国排第一、二位。为充分发挥两大地铁集团在投融资、公交化运营、跨地市互联互通等方面优势，广东省将城际铁路建设运营交由广州、深圳地铁集团承担。其中，广州地铁集团成立全资子公司广东城际铁路运营有限公司，2020年10月正式获得铁路运输许可证，成为国内第一家运营城际铁路的地方企业。深圳地铁集团也成立深莞惠城际铁路运营有限公司，目前正在申请城际铁路运营资质。
（二）分区分步、有序推进城际铁路自主运营
一是按所处区位、分区域推进自主运营。广东省城际铁路主要分布在广州、深圳两大都市圈，两大都市圈面积占粤港澳大湾区的65%，运营和批复建设城际铁路均超过粤港澳大湾区的90%。两大都市圈内城际铁路由广州、深圳两市牵头，两大都市圈内城市参与，分别推进广州、深圳都市圈城际铁路的设计、投资、建设、运营、管理等工作。二是按开通时间、分步骤推进自主运营。广州地铁集团取得城际铁路运营许可证后，按照已运营线路有序过渡、新开通线路全面承接的原则分步骤推进自主运营，其中，2020年11月运营新开通的广清城际、广州东环城际铁路，2024年1月从国铁集团广州铁路局接管运营莞惠、佛肇城际铁路，开创国内铁路运营行业两个主体“不停运”移交的先河[1]。
（三）完善配套、建立自主运营监管及技术标准体系
一是建立自主运营城际铁路监管体系。明确广东省交通运输厅为自主运营城际铁路行业主管部门，负责协调、管理省内城际铁路建设、运营等相关事务。明确城际铁路开通前各项行政审批主体和监管部门，包括卫生防疫、治安、消防验收等监督管理部门。二是制定相关技术标准规范。按照硬件设施满足互联互通、票务系统适应公交化运营、信号制式科学合理统筹等要求，组织制定城际铁路建设、运营相关技术标准，出台建管、质监、安监、造价、变更、竣工验收等政策文件。
（四）服务导向、提升城际铁路服务水平和旅客出行体验
一是实施公交化灵活运输组织。广州地铁集团从国铁广州局集团接管运营佛肇、莞惠城际后，实施“站站停+大站停”停站方式，开行列车对数增加一倍以上，延伸服务时长1.5小时以上，平均行车间隔分别压缩到23分钟、25分钟。二是推动票务系统路地共融。广东省自主运营线路采用“12306+省方自主公交化(AFC)”双票务系统，实现“验检合一”的便利购检票服务，旅客可通过羊城通、岭南通、广州地铁乘车码等多种支付方式进站乘车，实现随到随走。三是实施安检互认。广州地铁集团与国铁广州局集团打通“国铁-城际”的安检政策和监管体系，2024年4月起，佛山西站、花都等4个与国铁换乘的车站已实现安检互认[2]。此外，广州地铁集团推出手机免费加油站、自助行李寄存、便民雨伞、图书馆、失物招领“粤城达”、城际花都站图书馆、爱心直通车等12项暖心增值服务。
推进城市群城际铁路高质量发展的启示
（一）坚持属地导向
一是发挥城市积极性。城际铁路建设运营作为地方事权，要明确省、市职责，结合城际铁路发展阶段、城市群空间形态特点，省级层面做好顶层设计，充分发挥城市群地市的积极性，尤其是发挥好城市群中心城市、省会城市等积极性。二是发挥地方城市轨道企业优势。依托城市群内中心城市轨道运营企业，引进具备城际铁路J7驾驶证的铁路司机，加强调度、值班、车辆检修等关键岗位人才培养，有序推进城际铁路自主建设运营。
（二）创新运营模式
一是推进运营管理创新。统筹区域内多家运营主体，打破行政和行业壁垒，做好调度指挥、过轨运输、应急管理，同步推进车辆、检修、司机资源共享，实现区域内轨道交通一体化运营管理。二是提升运营服务水平。结合城际铁路功能定位和出行特征，优化城际铁路购票、进出站等环节和流程，有序推行站台区候车、不固定车次、不对号入座等措施，最大程度便利群众出行。充分运用新技术，推进城际铁路与城市轨道交通等支付兼容、安检互认、信息共享。
（三）完善配套标准
一是制定轨道交通互联互通技术标准。以标准兼容和车辆统型等为重点，结合城际铁路、市域（郊）铁路等技术规范，从“互联、互通、互运、互维”等角度，制修订轨道交通互联互通技术规范，推进装备技术、工程建设和运输服务等互联互通标准出台。二是制定自主运营相关标准规范。结合城市群工程建设和运营实际，出台城际铁路信号、通信、验收等铁路建设验收运营相关标准细则，城际铁路车辆、信号相应技术认证及与城市轨道岗位互容、资质互认等相关规定，有效指导和规范城际铁路自主运营。
（四）健全体制机制
一是建立路地协调机制。加强地方与国铁集团沟通衔接，建立铁路接轨、自主运营及行图安排等规范化沟通衔接渠道，建立公开透明、公平合理的清算机制，推进地方自主运营城际铁路与干线铁路实现跨线运营。二是健全综合开发机制。借鉴城市轨道综合开发经验，在城际铁路规划、项目可行性研究阶段，同步编制以公共交通为导向的土地利用综合开发规划，合理确定综合开发规模和实施方案，创新收益分配机制，优化土地供应，规范分层确权登记，推进站点分层规划、分层开发。
结论与建议
随着我国新型城镇化不断向纵深方向发展，部分地区城际铁路已逐步成网，“轨道上的城市群”已经逐步成为现实，城际铁路自主运营被越来越多的地区提上日程，但与城际铁路高质量发展要求相比差距仍较大。本文总结的粤港澳大湾区城际铁路自主运营经验及启示,可为其他地区推进城际铁路自主运营提供重要参考。
（作者单位：中国城市和小城镇改革发展中心国土交通规划部）
来源：《中国经贸导刊》2024年10月上
微信编辑：今朝
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