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低空经济作为新质生产力的典型代表，通过信息化、数字化管理技术赋能，与经济社会活动相融合，发展空间广阔。2024年4月赛迪研究院发布的报告显示，2023年中国低空经济规模达5059.5亿元，预计到2026年低空经济规模将突破万亿元。低空经济具有空间立体性、区域依赖性、数字生态性、产业融合性以及辐射带动性等特征，是新兴的融合经济业态，涵盖第一、第二、第三产业，包括飞行、旅游、物流配送、农林植保、公共安全等多个行业和应用场景。在发展低空经济热潮之下，全国各地不断拓展应用场景，开展“低空+”的应用新实践。如今低空经济应用场景丰富多样，但是现阶段应用场景依旧面临着很多风险与挑战，管理标准统一性、多元化专业化、资源供给以及制度体系等方面的问题仍不容忽视。立足需求牵引、通过改革赋能、推动政策创新是激发低空经济可持续发展的活力所在。
拓展开发“低空+”应用场景
我国低空经济发展历程较短，消费者及各行业对低空飞行相关活动和作业的熟悉度、接受度仍然不高，相对于生产端和消费端的广阔市场规模而言，市场价值较低，广大消费群体的需求尚未被有效激发，导致低空经济消费活力不足。
从需求端出发，探究应用场景拓展对低空经济的现实驱动作用。目前，“低空经济+”新模式不断涌现，低空经济在交通、物流、旅游、农业等领域已展开多元商业化尝试，这些新模式、新尝试都具有现实需求背景。“低空+交通”作为一种新兴的交通模式，以电动垂直起降飞行器（eVTOL）拓展城市空中交通（UAM）、以飞行汽车等新的交通方式缓解地面交通压力。“低空+物流”主要源于现代社会对高效、快速、灵活物流配送方式的迫切需求，以及低空经济技术的快速发展。“低空+旅游”呈现出多元化和个性化发展趋势，低空空域的管理改革也为旅游发展提供了空间。无人机等航空器在农业植保、监测、物流、管理、旅游以及智能化农业设备研发等多个领域的应用，使得“低空+农业”为农业现代化提供了有力支持。低空经济在其他领域的应用同样是基于现实需求，因而以需求为牵引进行应用场景开拓，可以不断完善低空经济全产业链，推进经济转型发展。
低空经济应用场景的多样化发展从技术、要素以及应用三个层面赋能新质生产力的发展。首先，低空经济应用要求技术创新助推新质生产力发展。低空经济与不同的行业领域相融合需要以一定的基础设施为基础，低空管理效率要求依托人工智能、大数据分析和云计算技术等低空数字化管理服务系统的完善，低空飞行效率要求包括通信、导航、监测和气象等系统的低空信息网络设施通过技术创新提高安全性和可操作性，低空运营效率要求通用机场、起降场等相关低空物理基础设施布局的优化。其次，低空经济应用为新质生产力发展输送要素。低空经济应用是一种高技术应用，低空市场上具备深厚专业知识和技能的新型劳动者也将为新质生产力的发展发挥人才效用。低空经济应用所涉及劳动对象以及劳动资料之“新”，使得新型劳动对象的种类和形态得到丰富和扩展，生产效率和管理水平也得到显著提升。最后，低空经济应用拓宽了新质生产力的应用范围。运用无人机等低空相关技术，实现技术与各行业具体场景的充分融合，显著提升各行业的发展效率与效益，从而赋能新质生产力发展。
安全有序推动低空经济落地
在低空经济快速发展的时期，加快形成与新质生产力相适应的生产关系体系、建立与新质生产力相适应的体制机制是现实的需要。制度执行不力、监管机制不健全、管理标准不统一、权责不明确、信息不畅通以及激励与约束机制不足等多个方面的问题正在成为低空经济应用与发展所面临的政策瓶颈和困境。
近年来，全国有众多地区出台了促进低空经济高质量发展的方案，上海、北京、安徽、山西、广东、湖南、内蒙古等陆续印发实施低空经济发展政策。各地区出台的方案对于自身有不同的定位，广东省定位为世界领先低空经济产业高地，上海以期打造具有全球影响力的“天空之城”，湖南、北京打造国家低空经济发展示范省市，安徽、江苏（南京）等提出低空经济发展水平居全国前列或第一梯队等。为实现目标定位，各地区也在积极出台相关的政策和制度，但是各地区方案中的规划大都强调要发展“低空+”服务发展模式，目标定位较为宽泛，这也导致实施执行中可能存在无序、无目的等问题。
安全监管是在低空经济领域内，为保障飞行安全而采取的一系列监督和管理措施，包括对低空飞行活动的安全评估、监控、协调以及应急处置和救援等。当前，我国低空经济中安全监管依旧存在一些问题。一方面，安全标准不明确。低空经济相关的国家级法律法规和地区规则中，尚无针对安全监管的统一章程。标准统一性低以及信息共享机制不健全，致使跨区域运营往往需要适应和执行多套标准，政策壁垒障碍问题突出。低空空域需求的不断增长迫切要求低空空域管理改革，空域划分不合理、调整不及时、管理覆盖不全面，运行机制不顺畅，导致空域资源利用效率低，低空空域管理急需在方式方法、管理手段上有所突破和提升。另一方面，法规制度不健全、基础设施不配套、责任划分不明晰、服务保障不及时，这些政策性问题也增加了低空经济应用与发展的不确定性。低空经济应用涉及众多内容，参与的政府机构较多，容易出现权责不明确，信息不通畅的问题。低空中的民用航空活动由国务院民用航空主管部门负责，低空中的国家航空活动分别由军事机关、公安部门、海关部门负责，由市场监督管理部门负责召回低空中存在缺陷的微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统，低空中活动违反《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的由公安机关依法给予治安管理处罚。多部门的加入以及协调性低使得地方政府在低空经济应用中发挥的作用较为有限，难以推动低空经济的良性发展。
改革赋能低空经济政策创新
推动低空经济高质量发展必须要加强顶层设计，推动体制机制改革，加强政策创新，赋能低空经济新质生产力。建立健全政策、法规等体系，尤其是加强建设低空经济统计指标体系、市场监管和保险等方面。通过建立全面有效的统计体系，准确把握低空经济发展规模，为政策制定和发展研判提供基础数据支持。同时，紧跟技术和行业发展的动态，及时修订和更新相关法规，确保法律法规能够适应行业变化和需求。
低空空域管理改革应当结合我国国情、低空经济总体态势、空域环境、相关政策法规，对空域管理中存在的问题提出针对性的建议措施。完善法律法规体系，各地在低空经济应用发展过程中适当对国家级总体方针和各地区补充文件加以完善，明确低空经济各参与方的责任和权利，做到有法可依，违法必究。政府主导加强空域协调，畅通低空飞行空间。依据区域内低空飞行器数量、空域特点、地面环境和飞行需求，统筹考虑军民航、通用航空等各类用户的冲突因素，分类划分执飞空域和缓冲区。建立空域实时协调管理和区域联动机制，监测空域使用情况，评估流量及障碍物冲突，对危险事件进行仿真评估预警，提高空域资源的使用效率。完善政策的反馈机制，从中央至地方、从管理单位至运行单位，低空经济生态链的各个层级均需建立双向的沟通反馈机制。确保上级能够清晰地向下级说明流程审批、空域划分、飞行标准、管理政策等内容。同时，下级在运行生产中遇到的实际问题也应及时向上级填报反馈。以这种方式通过公开透明的手段，可以有效解决空域管理中所面临的各种问题。
针对我国低空经济中安全监管的现状，低空监管可以从安全标准、监管体系以及区域一体化监管着手。明确安全标准，制定专门的法律法规，明确低空飞行的准入条件、审批流程、安全责任等，为低空经济的安全发展提供法律保障。完善技术标准，制定统一的技术标准和规范，对低空飞行器的设计、制造、运营等环节进行严格监管，这些标准应涵盖飞行器的性能、安全设备、通信系统等方面，以确保飞行器在各种环境下都能安全运行。建立安全管理体系，明确安全管理责任，规定通用航空企业和无人机操作单位必须建立内部安全管理制度，明确安全管理责任人。实施飞行安全监管，监管部门应定期对低空飞行活动进行安全检查，确保飞行活动符合安全标准。对于发现的安全隐患，应及时采取措施进行整改，防止事故的发生。建立风险预警机制，制定科学且详细的风险评估标准，定期对低空经济活动进行全面风险评估，及时发现并预警潜在的安全隐患。推动区域一体化监管和跨地区一体化安全监管的发展，建立区域性协作组织或联盟，制定明确的飞行规则、空域管理、航空器适航性标准等安全监管政策，多区域监管人员共同组建监管队伍落实执行。
科技向产业的渗透是生产力现代化转型的基本路径，拓展新产业和改造传统产业是生产力现代化转型的现实路径。低空经济市场广阔，潜力巨大，需要全社会各主体协同发力，将有为政府与有效市场相结合，立足需求导向，以改革赋能低空经济，破解当前低空经济应用所面临的瓶颈与困境，将低空经济打造成为新质生产力支撑我国经济发展新的增长点 。
作者系暨南大学经济学院教授、特区港澳经济研究所研究员
来源：中国社会科学报
责任编辑：周慧
新媒体编辑：苏威豪
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